Alþingi

 

Alþingi er eitt af elstu starfandi þingum heims og er víða þekkt fyrir það. Það var fullstofnað á Þingvöllum árið 930, um hálfri öld eftir að landnám Íslands hófst. Samkvæmt Íslendingabók var Alþingi upprunalega staðsett í Bláskógum en eigandi landsins, Þórir kroppinskeggi, hafði gerst sekur um morð og landið varð almenningseign.^[1] Undirbúningur að stofnun þingsins var talinn hafa verið á árunum 920 til 930 en m.a. var maður að nafni Úlfljótur sendur til Noregs til að nema lög en fyrstu lögin eru einmitt nefnd Úlfljótslög eftir honum. Lögin í Hörðalandi í Noregi voru höfð sem fyrirmynd íslenskra laga. Talið er að Alþingi hafi verið valinn staður á Þingvelli vegna þess að það var tiltölulega miðsvæðis og því aðgengilegt flestum. Einnig er talið að ættingjar Ingólfs Arnarssonar, sem áður höfðu stofnað Kjalarnesþing, hafi nokkru ráðið um staðsetningu þingsins.^[2]

Alþingi starfaði sem löggjafarsamkoma og æðsti dómstóll landsins þar til á árunum 1262-64 þegar Íslendingar samþykktu Gamla sáttmála og gengu Noregskonungi á hönd. Þá voru nýjar lögbækur lögteknar, Járnsíða árið 1271 og síðan Jónsbók árið 1281. Við það breyttist hlutverk Alþingis mikið. Löggjafarvald var í höndum konungs og Alþingis sameiginlega, einkum konungs. Dómstörfin urðu aðalverkefni þingsins. Árið 1662 afsöluðu Íslendingar sér svo sjálfstjórn í hendur konungi með Kópavogssamningi. Þinghaldi lauk á Þingvöllum árið 1798, en Lögrétta kom þó saman í Hólavallaskóla í Reykjavík árið 1799 og 1800. Alþingi var lagt af þann 6. júní 1800 en þá fóru nær eingöngu dómstörf þar fram. Hafði það þá starfað samfellt í 870 ár.

Danakonungur gaf út tilskipun um endurreisn Alþingis, þann 8. mars 1843 eftir mikla baráttu sjálfsstæðihreyfingarinnar íslensku, Baldvin Einarsson fór þar fremstur í flokki. Fyrstu kosningarnar fóru fram ári síðar og þing kom í fyrsta skipti saman á endurreistu Alþingi þann 1. júlí 1845. Fyrir um ca 170 árum.

Endurreist Alþingi starfaði fyrst um sinn í Latínuskólanum (nú Menntaskólinn í Reykjavík). Árið 1881 flutti Alþingi svo í sitt núverandi húsnæði í Alþingishúsinu við Austurvöll.

Fyrst um sinn var það þó eingöngu ráðgjafarþing, konungi til ráðuneytis um löggjafarmálefni Íslendinga. Árið 1871 voru Stöðulögin sett, þeim fylgdi ný stjórnarskrá, í tilefni af þúsund ára afmæli byggðar á Íslandi, þremur árum seinna. Alþingi fékk takmarkað löggjafarvald, en konungur hafði synjunarvald og beitti því nokkrum sinnum. Yfir Íslandi var skipaður landshöfðingi sem var fulltrúi konungs á Alþingi. Íslendingar fengu svo heimastjórn árið 1904 og þá var þingræði innleitt sem þýddi að Íslendingar fengu Íslandsráðherra, með aðstöðu á Íslandi, sem var ábyrgur gagnvart Alþingi. Ísland varð fullvalda ríki árið 1918 þegar Sambandslögin voru sett.

Sambandið við Danakonung rofnaði árið 1940 í seinni heimsstyrjöldinni, þegar Ísland var hernumið af Bretum, og þann 15. maí 1941 samþykkti Alþingi kosningu ríkisstjóra. Í það embætti var Sveinn Björnsson kosinn. Sambandslögin voru einróma felld úr gildi 25. febrúar 1944 á Alþingi en þjóðaratkvæðagreiðsla var haldin um málið 20.-23. maí. Sambandslögin voru síðan formlega felld úr gildi 16. júní sama ár og síðan var lýst yfir sjálfstæði Íslands þann 17. júní 1944.

Í fyrstu kosningunum til endurreists Alþingis, árið 1844, höfðu kosningarétt karlmenn 25 ára og eldri að uppfylltum ákveðnum skilyrðum um eignir. Það voru um 5% landsmanna. Árið 1903 voru ákvæði rýmkuð um kosningarétt efnaminni manna. Kosningar til Alþingis voru leynilegar frá 1908, en fram að því höfðu þær verið opinberar. Árið 1915 fengu hluti kvenna kosningarétt og skilyrðin um eignir voru felld niður. Eignalausir verkamenn og vinnumenn til sveita, konur og karlar, fengu samt ekki kosningarétt fyrr en þau höfðu náð 40 ára aldri. Aldursmörkin færðust svo niður um eitt ár á hverju ári. Allir fengu réttinn 25 ára árið 1920. Árið 1934 var kosningaréttur lækkaður í 21 ár, aftur í 20 ár árið 1968, og að lokum í 18 ár árið 1984.

Árið 1874 var þingi skipt í tvær deildir, efri og neðri deild. Þingmenn voru þá 36 og í efri deild sat þriðjungur þingmanna, eða 12 þingmenn. Sex þeirra voru þjóðkjörnir en sex konungkjörnir. Allir þingmenn í neðri deild voru þjóðkjörnir. Sameiginlegir fundir þingmanna beggja deilda nefndust sameinað Alþingi.

Árið 1903 var þingmönnum fjölgað um fjóra og voru þá 40. Við stjórnarskrárbreytingarnar 1915 var konungskjör þingmanna fellt niður og tekið upp landskjör þar sem allt landið var eitt kjördæmi. Landskjörnir þingmenn voru sex, þeir voru kosnir til 12 ára og sátu í efri deild. Árið 1920 var þingmönnum fjölgað í 42 og þá var ákveðið að Alþingi kæmi saman árlega. Árið 1934 var þingmönnum aftur fjölgað, nú um 7 eða í 49. Þá var landskjör einnig fellt niður það ár. 1942 var þeim svo fjölgað í 52. Þá var landið 28 kjördæmi, 21 einmenningskjördæmi, sex tvímenningskjördæmi og Reykjavík sem fékk átta þingmenn. Auk þess voru 11 uppbótarþingmenn. Árið 1959 var landinu skipt upp í átta kjördæmi með hlutfallskosningu auk 11 uppbótarþingsæta. Þingmönnum var aftur fjölgað, nú í 60. Árið 1984 var þingmönnum fjölgað í 63 og árið 1991 voru deildirnar tvær, efri og neðri deild, sameinaðar. Kjördæmaskipan var svo breytt árið 1999 með stjórnarskrárbreytingu og kjördæmunum fækkað í sex.

 

Völd Alþingis eiga sér stoð í fyrstu og annari grein stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Í fyrstu greininni segir: „Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn“ og þeirri annarri er mælt fyrir um þrískiptingu ríkisvaldsins. Almennt er talið að með orðalaginu þingbundin stjórn sé átt við að á Íslandi sé þingræði eða í það minnsta „að ráðherrar skuli vera háðir Alþingi með ein­hverjum hætti, t.d. með því að standa þinginu reikningsskil gjörða sinna.“^[3] Mælt er nánar fyrir um ráðherraábyrgð í 14. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að Alþingi geti kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra og dæmi landsdómur þau mál.

Þrískipting ríkisvaldsins felur það í sér að löggjafarvaldið setur lög sem framkvæmdarvaldið framkvæmir og dómsvaldið sker úr um þegar ágreiningur kemur upp. Löggjafarvaldið getur ekki leyst úr dómsmálum né heldur getur það tekið einstaka stjórnvaldsákvarðanir sem er að öllu jöfnu viðfangsefni framkvæmdarvaldsins og nefnist opinber stjórnsýsla. Að því sögðu er það þó ljóst af þingræðisreglunni og fjárstjórnarvaldi þingsins að ekki er jafnræði milli þessara handhafa ríkisvaldsins heldur er Alþingi ótvírætt valdamesta stofnunin.^[4]

Mikilvægi fjárstjórnunarvaldsins sést í 42. gr. stjórnarskrárinnar sem segir að fyrir hvert reglulega samankomið Alþingi beri að leggja fram frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár. Þetta er eitt viðamesta verkefni Alþingis ár hvert enda eru rekstrartekjur hinna ýmsu opinberra stofnana og styrkupphæðir til einkaaðila ákveðin þar.^[5]

 

Alþingi er ekki með ótakmarkað löggjafarvald heldur þarf forseti Íslands að staðfesta lögin með undirskrift sinni. Samkvæmt 19. og 26. gr. stjórnarskrárinnar þarf undirskrift forseta Íslands til þess að veita frumvarpi lagagildi ellegar er þeim vísað til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þessi völd forseta Íslands voru lengi vel talin óformleg, þeim var ekki beitt fyrr en Ólafur Ragnar Grímsson synjaði fjölmiðlafrumvarpinu staðfestingar árið 2004. Ekki kom til þjóðaratkvæðagreiðslu þá þar sem frumvarpið var dregið til baka af ríkisstjórninni. Í byrjun árs 2010 synjaði Ólafur Ragnar Icesave-frumvarpinu staðfestingar og fór fram þjóðaratkvæðagreiðsla um það í mars það ár þar sem lögin voru felld. Í febrúar 2011 synjaði Ólafur nýju frumvarpi sem einnig er kennt við Icesave staðfestingar og var það einnig fellt í þjóðaratkvæðagreiðslu sem haldin var í apríl það ár.

Þá getur forseti Íslands rofið þing samkvæmt 24. gr. stjórnarskrárinnar. Slíkt hefur aldrei gerst á lýðveldistímanum en Alþingi var rofið árið 1931 fyrir tilstuðlan Kristjáns 10. Danakonungs.

Um fundarstjórn, embætti Alþingis og feril lagasetningar er mælt fyrir um í þingskaparlögum. Sumarið 2011 var þingskaparlögum nokkuð breytt, meðal annars var fjölda fastanefnda Alþingis breytt.^[6]

Lagasetning á Alþingi fylgir föstu ferli sem mælt er fyrir um í stjórnarskránni og þingskaparlögum. 38. gr. stjórnarskrárinnar mælir fyrir um að aðeins þingmenn og ráðherrar megi leggja fram lagafrumvörp eða þingsályktunartillögur.^[7] 44. gr. stjórnarskrárinnar mælir fyrir um að ekkert lagafrumvarp megi samþykkja nema að undangengnum þremur umræðum á Alþingi. Þá segir í 53. gr. stjórnarskrárinnar að Alþingi geti ekki samþykkt mál nema meira en helmingur þingmanna séu viðstaddir atkvæðagreiðslu og 67. gr. þingskaparlaga mælir fyrir um að afl atkvæða ráði úrslitum um mál og málsatriði nema annað sé skýrt tekið fram í stjórnarskránni eða þingskaparlögum.

Sem fyrr segir skiptist umfjöllun Alþingis í þrjá umræður. Þriðji kafli þingskaparlaga fjallar nánar um lagasetningu á Alþingi. Þar er mælt fyrir um að að fyrstu umræðu lokinni vísi forseti Alþingis frumvarpinu til fastanefndar Alþingis að hans vali. Þingmenn geta krafist atkvæðagreiðslu á þeim tímapunkti um það hvort ljúka beri fyrstu umræðu eða hvort vísa eigi frumvarpinu til annarar fastanefndar en þeirrar sem forseti Alþingis leggur til.

Önnur umræða fer fram í fyrsta lagi nóttu eftir að fyrstu umræðu er lokið eða útbýtingu nefndarálits. Þá eru einstaka greinar frumvarpsins ræddar og breytingartillögur ef einhverjar hafa fram komið. Þá eru greidd atkvæði um einstakar greinar frumvarpsins og einstök atriði sem þingmenn æskja eftir að kosið sé um.

Þá gengur frumvarpið til þriðju umræðu en þingmenn geta óskað eftir atkvæðagreiðslu áður því til staðfestingar. Hafi frumvarpið breyst við aðra umræðu getur þingmaður eða ráðherra óskað eftir því að nefnd taki það til umfjöllunar á ný. Þriðja og síðasta umræðan fer fram í fyrsta lagi nóttu eftir aðra umræðu. Þá eru ræddar greinar frumvarpsins og breytingartillögur við frumvarpið og einnig frumvarpið í heild. Loks eru greidd atkvæði um breytingartillögurnar ef einhverjar eru og svo frumvarpið í heild.

Æðsta embætti þingsins er forseti Alþingis. Eins og segir í kynningarbæklingi Alþingis „stjórnar [forseti] þinghaldinu, ákveður dagskrá þingfunda og hefur frumkvæði að því að semja starfsáætlun Alþingis og áætlun um fundarhöld. Forseti hefur enn fremur umsjón með starfi þingnefnda og alþjóðanefnda og fyrirspurnir til ráðherra eru háðar leyfi hans. Forseti sker úr ágreiningi um túlkun þingskapa og umræður utan dagskrár eru bundnar samþykki hans.“^[8] Samkvæmt stjórnarskránni er forseti Alþingis einn þriggja handhafa forsetavalds.

Forsetar Alþingis eru kosnir af þinginu strax eftir þingsetningu og stýrir aldursforseti þingsins, sá þingmaður með lengstu setu á þingi fundum þangað til að forseti Alþingis hefur verið kosinn. Þingmenn eru tilnefndir til embættisins og eru þeir í framboði sem ekki hreyfa við því mótmælum. Sá þingmaður er kosinn sem hlýtur yfir helming atkvæða eða hreinan meirihluta.

Tvær sjálfstæðar stofnanir starfa á vegum Alþingis. Það eru umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun. Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa eftirlit með opinberri stjórnsýslu af hálfu Alþingis. Hlutverk Ríkisendurskoðunar er fyrst og fremst að endurskoða ríkisreikninginn og reikninga opinberra stofnana. Hvorki umboðsmaður Alþingis né Ríkisendurskoðun lúta beinu boðvaldi Alþingis heldur geta tekið fyrir mál að eigin frumkvæði. Alþingi getur þó krafist skýrslna af hendi Ríkisendurskoðunar um tiltekin mál.

Eins og fram hefur komið er þingræði á Íslandi. Ísland skilur sig hins vegar frá hinum Norðurlöndunum að því leyti að á Íslandi er sterk hefð fyrir öflugum meirihlutastjórnum. Frá lýðveldisstofnun árið 1944 hafa 15 vantrauststillögur verið lagðar fram af stjórnarandstöðu. Allar hafa þær verið felldar af meirihluta ríkisstjórnarinnar.^[9] Þessi hefð er svo sterk á Íslandi að rætt hefur verið um samþættingu löggjafarvalds og framkvæmdavalds af þeim sökum.^[10] Í stefnuræðu við þingsetningu árið 1997 komst Davíð Oddsson, þá forsætisráðherra svo að orði:

	Herra forseti. Ísland er land samsteypustjórna. Við þær aðstæður ræður mestu um hvort vel takist til um stjórn landsmála að samstarf sé gott og trúnaður ríki á milli manna innan ríkisstjórnar og þingmenn stjórnarliðsins séu bærilega sáttir við hvernig mál gangi fram. Þessar forsendur hafa verið fyrir hendi í núverandi stjórnarsamstarfi og hefur það gert gæfumuninn. Auðvitað er togstreita á milli flokkanna um einstök mál, eins og sjálfsagt er. En slíkar glímur eru jafnan háðar undir formerkjum þess að ná niðurstöðu sem báðir flokkar geti unað við, en forðast er að setja samstarfsflokki óbilgjörn eða óaðgengileg skilyrði. Það er ekki síst vegna þessara vinnubragða að þeim áformum sem sett eru fram í stjórnarsáttmála vindur vel fram.
	— Davíð Oddsson, 2. október 1997[11]

• Listi yfir alþingiskosningar
• Alþingisbækur Íslands